农村土地承包经营纠纷解决中对调解仲裁情况的研究

   2010年1月1日,《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》开始实施,填补了农地承包纠纷解决程序上的法律空白,对于亿万农民土地承包经营权的保障具有重大意义和深远影响。本文从湖北、陕西、广东部分农村土地承包经营纠纷调解仲裁的现状出发,为新法更好地发挥作用提出了几点建议并作出相关讨论。
关键词 农村土地承包经营纠纷 调解 仲裁 对策探究
基金项目本文系国家级大学生创新训练计划项目的阶段性成果。
作者简介王欢,中南财经政法大学法学院2010级本科生。
中图分类号D922.3文献标识码A文章编号1009-0592(2013)06-086-02
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将调解仲裁工作纳入了规范化、法制化的轨道,但新法的实施效果不容乐观。现根据实地调查对调解仲裁现状分析如下。
一、农村土地承包经营纠纷解决中调解工作的现状
据了解,湖北大悟县农地承包仲裁委员会其自成立以来共发生农地纠纷237起,其中80%以上通过调解解决,提起诉讼的有31起,申请仲裁的仅有7起。可见调解这种传统而又不可或缺的解纷方式在促进农村经济稳定中发挥着至关重的作用。但自2010年新法对调解工作法制化以来,农村土地承包纠纷调解工作改进并不大,且主呈现以下问题
一是很多村镇没有专门的调解委员会和人民调解员,调解员由村长支书或其他村委会干部担任。即使有少部分村镇有调解员,也无固定工资,工作热情不高。
二是村干部法律及业务素质亟待加强。对于新法仅有极个别村干部知道,其他人一无所知,对于法律文件及国家政策文件的学习也未形成机制,相关业务知识不能及时更新。
三是农民申请调解多为口头申请,且村委会从未对案件情况做相关记录。
四是调解最后以达成口头调解合意为最终结果,从未订立书面协议。除非刑事案件有记录,一般民事案件从申请到解决几乎没有做过记录。
五是调解方式十分随意,态度一般或是恶劣,偶有使用武力解决。
六是调解过程粗糙,有的是和稀泥以求快速解决,目的不在于让双方真正满意,而更多以暂时解决问题、完成调解任务为主,为后来诉讼或者信访留下隐患。
七是处理方式单一,缺乏创新性。一些村干部或者调解员调解方式往往机械僵硬,变通能力和灵活性较差。
八是村干部处于权力垄断地位,本身可能就是矛盾的根源,其参与调解更使矛盾激化或黑白颠倒。
九是多数农民对调解结果不甚满意,少部分调解完后仍然诉讼,有的直接诉讼或上访。数据结果显示,仅有32%的纠纷当事人对村委会的调解工作表示满意。
二、农村土地承包经营纠纷中仲裁工作的现状
(一)普法工作不到位,仲裁在农村土地承包经营纠纷解决中的认知度很低
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》在2010年正式开始生效,截至目前已实行三年有余,然而在调查中发现,虽然农村经济管理站等相关单位声称做过很多宣传工作,但农户、村委会、乡镇和县级政府对于该法了解甚少,甚至当地农业局和国土资源局等部分人员不知道有农地承包管理仲裁委员会这一机构。综合来看,对于这一机构、这部法律、仲裁这种解决方式、仲裁的申请程序、仲裁裁决书的效力有将近百分之九十五的调查人群不了解。
(二)仲裁工作缺乏后续的指导和培训,仲裁员新生力量少
虽然仲裁庭的仲裁员全部都经过省级的统一培训才能取得仲裁员资格,但后期除了偶尔几次交流会议外,缺乏后续业务方面的培训。仲裁员年龄偏大,很少有法科学生毕业从事相关工作,办事效率、方法、学习能力亟待加强。同时因非科班出身缺乏系统的法律知识,仅凭取得资格时的培训不足以解决随时代变化日益复杂的土地纠纷。
(三)仲裁工作经费难以落实到位,影响工作积极性和良性运转
农地承包仲裁免费对农户来讲的确是一大优势,但当地财政部门经费落实不到位已成为目前仲裁工作的最大障碍。农地仲裁委员会日常所有的开销,如水电费、招待费,仲裁员的工资,再加之新法规定当事人可以选择开庭地点,下乡开庭的食宿、交通费、车补、燃油费等等,本应由当地财政部分负责,但都无法落实到位,很大程度上还靠村、乡、公安人员贴补,甚至有时会出现由农经局内部经费先垫付的情况,直接影响工作的良性运转。
(四)农地承包仲裁委员会不独立,仲裁作用和实效大打折扣
制约农地承包纠纷仲裁发挥其效力的另一个重原因在于其仲裁机构不独立。主体现在一是仲裁委员会仍依附于农机局的行政编制。虽然政府对仲裁可以起到监督指导的作用,但现实中行政因素对仲裁工作的公正进行反而带来了较大干预。二是经费方面依赖于当地财政,经费拨付不到位或不足,对仲裁工作日常进行和仲裁员的积极性造成了影响。三是如果当事人不执行,仲裁裁决需法院强制力予以配合才能完成,其缺乏强制力直接影响仲裁委地位和仲裁现场秩序的维持。四是仲裁委员会很多委员由县级领导担任,因工作政事多出席仲裁委会议的次数寥寥可数,其相关仲裁能力的缺乏其实并不能起到指导作用,对仲裁工作的公平性造成的干扰也在所难免。
三、对策探究
(一)完善调解工作机制,将纠纷化解在源头
绝大部分的案件之所以通过调解方式解决,其一,相对于仲裁和诉讼,调解手续简单、快捷、费用低、时间短;其二,大多数农地纠纷案件案情比较简单,事实和证据就近易于获取,为解决过程提供了很大便利。其三,村民“低头不见抬头见”,打官司或是仲裁会对邻里感情造成很大程度的伤害。
因此,应充分重视基层调解工作,加快完善基层调解工作机制,设置独立的村民调解委员会机构,增设人民调解员的独立编制,并给予其适当的工资补助,激发工作热情;选任素质较高、有耐心、有责任感、德高望重的村民担任,保证农民对调解结果的满意程度;对调解员开展培训活动以实现知识更新,与调解工作模范村庄进行交流,学习并创新调解形式,将纠纷最终化解在源头。
(二)结合新法特点,创新普法形式和内容
笔者认为,强化新法的普及工作具体可以做好以下几点一是普法时需突出强调仲裁的优越性,例如仲裁是免费的,仲裁员有职业资格证,仲裁后如果对结果不满意的话可以继续向法院提起诉讼,仲裁裁决的强制执行力等等,而不是将新法的所有规定全部灌输给农民;二是充分利用新法关于当事人有权选择开庭地点并且仲裁必须公开庭审的规定,如果选择在当地村镇开庭时,可组织村民前往观摩庭审,并在庭审前后配合对新法进行讲解;三是在积极开展农村土地承包经营权流转等相关工作的同时配套宣传新法,告知村民一旦出现纠纷仲裁也是一种有效的解纷方式;四是多采用农民喜闻乐见的普法方式,比如在村里集体播放有关普法的视频,通过小品、相声、快板等文艺表演形式下乡宣传,寓教于乐,或者通过当地电视台、村内广播、村务公告栏、标语、定期座谈会等形式,切实做好普法工作,而不是仅采用分发宣传单或纸质材料等单一方式。
(三)提高农地承包仲裁委员会地位,逐步实现其独立性
笔者认为,目前仲裁未发挥其优势,深层次原因是其地位较为尴尬。国家是否可以考虑将仲裁作为农地承包诉讼前的必经程序,规定当事人间发生纠纷后,调解不成的一律先提交到农地承包仲裁委员会,对仲裁裁决不服的情况下才能依法起诉。同时,调解员在调解不满意时、法官在立案前应告知并尽量引导当事人选择仲裁这种解决方式,使仲裁曝光度和地位得以提升,真正拓宽解纷渠道。另外,在仲裁庭布置,仲裁员着装,仲裁语言等方面加强严肃性,在仲裁庭审秩序维护,不执行仲裁裁决书采取措施方面增加手段的强制性。
农地承包仲裁委员会目前还是有很强的行政色彩,这对案件公平性、经费到位都有很大影响。笔者设想,在其发展较为成熟时,建议政府牵头,由法律专业人士主导设立一个独立于农经局等县级行政单位的仲裁委员会。如可以在湖北省建立农地纠纷仲裁委员会总会,在各县建立分会。经费由省级政府拨付给省仲裁委员会,总会再直接拨付给县级仲裁委分会,省去省级政府对市级、县级财政划拨,县级财政对仲裁委划拨等环节,尽可能减小行政力量对仲裁工作的影响,由上级仲裁委员会监督下级仲裁委员会的工作。
(四)加大经费投入,充分加强对农地仲裁工作的重视
只有在经济上相对独立,才能做到仲裁工作的独立。而经济上的相对独立,不仅在于经费来源与地方财政分流,尽可能地减少当地财政将经费用作其它用途的可能和机会,也在于加大对仲裁委员会的经费投入,使其足以保障农地纠纷仲裁工作的正常开展。笔者甚至可以设想,当仲裁的解纷作用发挥到一定程度,我国法治建设发展到一定阶段时,是否可以将其变更为民商事仲裁机构,对农民适当收费实现仲裁机构独立和仲裁经费供给充足的双赢。
(五)其它配合措施
除了上述重点阐述的对策,还可以通过以下方式予以配合其一,加强对农村村委会干部选举的监督,使村里业务素质高、品德良好、能力较强的干部当选,避免一些靠“暗箱操作”上任的村干部为牟取私利而侵害农民土地利益;其二,加强乡村思想文化建设,建设和谐村民关系,为纠纷的解决培养良好的乡村环境;其三,加强政府及农业部门对调解和仲裁工作的指导,通过培训会、座谈交流会、理论学习等方式引起当地村委会和乡镇政府的重视;其四,加快相关配套法规和具体实施细则,各地结合自身情况制定相关文件,以解决基层调解仲裁实施过程中遇到的问题。
四、反思探讨
(一)新法中“仲裁后仍可提起诉讼”的规定值得商榷
新法第48条规定,当事人不服仲裁裁决的,可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉,与《仲裁法》对仲裁效力强制力的规定不同。这一特色规定为公正合理地解决农民土地纠纷设置了多重防线,尽可能避免因纠纷处理失误而对农民利益造成损害。从这个意义上来讲,无疑是人性化的。然而,实践中还是有些障碍这一规定从立法本身看似乎有对仲裁委员会和仲裁员工作不信任的因素,如果当事人对结果不满意最终又起诉,一定程度上造成了对仲裁工作的否定和人力、经费的极大浪费;同时拖延了解决问题的时间,无形中也加大了诉讼和信访的压力。
(二)对比农地承包纠纷和劳动争议纠纷解决,仲裁发挥作用悬殊的原因
可以发现,农地承包纠纷仲裁不如劳动仲裁选择度高,笔者探究其原因,认为,其一,前者纠纷发生在空巢老人和留守儿童居多的农村,后者大多发生在劳动雇佣关系密集的城区,相比较前者当事人受教育水平、对信息的获取能力较差。其二,农地仲裁普法方式和普法渠道相对单一,而劳动仲裁几乎随处可见。其三,由于国家土地承包经营三十年不变的政策,农村土地关系相对于劳动关系比较稳定。其四,劳动纠纷所涉及的标的价值往往较高高,农地的短期经济利益并不是十分明显,如果调解可以解决农民也一般不太会寻求其它方式。的确,有许多因素会造成农地仲裁的适用状况不同于劳动仲裁,也会在法律实施初期面临很多挑战。
参考文献
1武海峰.我国农村土地承包经营纠纷相关法律问题研究.内蒙古农业大学学报.2011(5).
2张金明,陈利根.农村土地承包纠纷解决机制的多元化构建——基于土地诉讼、仲裁和调解的定位与协调.河北法学.2011(6).

  

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